Bismarcksche Reichsverfassung

Als Bismarcksche Reichsverfassung wird die Verfassung des Deutschen Kaiserreichs vom 16. April 1871 bezeichnet, die ursprünglich als Verfassung des Deutschen Bundes (DBV) vom 1. Januar 1871 in revidierter Fassung aus der 1867 ausgearbeiteten Norddeutschen Bundesverfassung (NBV) hervorging.[1] Der offizielle Titel lautete nun: Verfassung des Deutschen Reichs (RV 1871).


Die erste und letzte Seite der Verfassung vom 16. April 1871 mit der Unterschrift von Wilhelm I.

Zustandekommen


Otto von Bismarck (1873), unter dessen Ministerpräsidentschaft 1866/1867 der Entwurf für die Verfassung des Norddeutschen Bundes ausgearbeitet wurde.

Die Bismarcksche Reichsverfassung ist aus der Norddeutschen Bundesverfassung (NBV) von 1867 hervorgegangen, als 1870 die süddeutschen Staaten dem Norddeutschen Bund beigetreten sind. In den sogenannten Novemberverträgen vereinbarte der Norddeutsche Bund mit Baden und Hessen, dann mit Bayern und mit Württemberg den Beitritt dieser Staaten zum Bund. Dabei sind die Formulierungen teilweise ungenau und widersprüchlich in Bezug auf die Frage, ob es sich jeweils um die Gründung eines neuen Bundes oder den Beitritt zu einem neuen Staat handelte. Der Name sollte jedenfalls Deutscher Bund lauten, aus den „Norddeutschen“ wurden in der Verfassung „Bundesangehörige“.

Der Reichstag akzeptierte die Veränderungen, die sich aus den Verträgen für die Verfassung des Norddeutschen Bundes ergaben. Am 10. Dezember 1870 nahm der Reichstag auch den Vorschlag des Bundesrates an, dass der Deutsche Bund den Namen Deutsches Reich und die Präsidialmacht den Kaisertitel erhalten sollte. All diese Veränderungen sind in jenem Text zusammengefasst, der am 31. Dezember 1870 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurde. Dieser Text sprach noch von der Verfassung des Deutschen Bundes, der den Namen Deutsches Reich trage. Am 1. Januar 1871 trat diese Verfassung in Kraft.[1]

Auf Grundlage dieser Verfassung wurde am 3. März 1871 ein neuer Reichstag gewählt, der am 14. April einem revidierten Verfassungstext zustimmte. Die Veröffentlichung erfolgte durch das Gesetz, betreffend die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 (RGBl. 1871, S. 63).[2] Hierdurch wurde aus dem Bundeskanzler erst ein Reichskanzler, und auch sonst wurde das Wort „Bund“ öfter durch „Reich“ ersetzt und der Titel des Kaisers konsequenter eingesetzt. Der Bundesrat blieb allerdings ein Bundesrat und wurde erst 1919 durch einen Reichsrat ersetzt. Die inhaltlich bedeutendste Neuerung von 1867 über 1870 bis 1871 war die immer größere Hürde für Verfassungsänderungen (die mit Blick auf Preußen verändert wurde, um Preußen ein Vetorecht zu geben). Diese bedurften im Bundesrat zunächst einer Zweidrittel-, dann einer Dreiviertelmehrheit, schließlich lag die Sperrklausel bei nur 14 Stimmen. Der redigierte Verfassungstext (nach dem am 20. April 1871 ausgefertigten und verkündeten Reichsgesetz) trat sodann am 4. Mai 1871 in Kraft.
Beschreibung und Aufbau

Das Deutsche Reich war ein Bundesstaat (im Sinne eines föderativen Gesamtstaates; die Gliedstaaten hießen ebenfalls Bundesstaaten). Seine Staatsform bzw. das Regierungssystem wird in der Literatur als „eingeschränkte Monarchie“ umschrieben. Denn auf der einen Seite blieb dem monarchischen Prinzip eine starke Stellung vorbehalten, auf der anderen Seite war dem Volk auf der Grundlage eines recht fortschrittlichen Wahlrechts durch den Reichstag eine Beteiligung an der Gesetzgebung gesichert. Der Verfassungstext macht deutlich, dass es sich bei der Schaffung des Deutschen Reichs nicht um einen souveränen Akt des Deutschen Volkes handelt, sondern um einen der Bundesfürsten und der Senate der Stadtstaaten. Insofern verstanden sich die Fürsten und Städte als der verfassungsgebende Souverän.

Stärkstes Land war das Königreich Preußen mit etwa zwei Drittel der Gesamtbevölkerung. Die Vorschriften der Verfassung erfüllten drei verschiedene Aufgaben. Einerseits wurde im Außenverhältnis (Verhältnis von Staat zu Staat) die Zuständigkeit des Reichs von der Zuständigkeit der Gliedstaaten nach dem föderativen Prinzip abgegrenzt („Verbandszuständigkeit“ des Reiches). Hier folgt die Verfassung dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Wo nicht das Reich durch die Verfassung ausdrücklich für zuständig erklärt wurde, waren die Bundesstaaten berufen („im Zweifel für die Bundesstaaten“).

Die Zuständigkeit des Reiches war in der Verfassung nach den Staatsfunktionen (Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung) höchst unterschiedlich geregelt. Anderseits stellte die Verfassung ein Organisationsstatut dar, in dem die Reichsorgane benannt und ihre Kompetenzen untereinander festgesetzt wurden (Organzuständigkeit). Soweit die Vorschriften der Reichsverfassung die Organzuständigkeit regelten, stellte die Verfassung ein reines Binnenrecht dar. Eine dritte Art von Vorschriften regelt das Verhältnis zwischen den Bürgern (Untertanen) und dem Reich. Dieses Rechtsverhältnis ist in der Verfassung nur vereinzelt einer Regelung (z. B. Inländergleichbehandlung, Wehrpflicht) zugeführt worden. Auf einen umfassenden Grundrechtskatalog wurde verzichtet.
Zuständigkeiten des Reiches

Das Reich hatte enumerativ aufgezählte Gesetzgebungszuständigkeiten (sogenannte Titel). Nur innerhalb dieser Bereiche konnte das Reich regulierend tätig werden. Charakteristisch für die Verfassung war, dass die Gesetzgebungszuständigkeiten gegenüber den Zuständigkeiten in der Verwaltung weit „überschießend“ ausgestaltet waren. Folgendes Regelungsmuster lag demnach zugrunde: Nur wenn dem Reich eine Gesetzgebungszuständigkeit eingeräumt wurde, konnte es Reichsgesetze erlassen; im Übrigen wurden die Bundesstaaten tätig. Erließ das Reich Gesetze, wurden sie wegen der überschießenden Gesetzgebungszuständigkeit in der Regel nicht durch das Reich selbst, sondern durch die Bundesstaaten als eigene Angelegenheit ausgeführt. Dem Reich stand auf Grund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nur dort der Verwaltungsvollzug durch Reichsbehörden zu, wo die Verfassung ihm den Vollzug ausdrücklich einräumte.

Außerdem verblieb dem Reich lediglich eine Aufsicht betreffend die Rechtmäßigkeit der Ausführung durch die Bundesstaaten. Dabei war der Bundesrat nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 der Verfassung oberste Rechtsaufsichtbehörde des Reiches. Wären die Bundesstaaten ihren Bundespflichten nicht nachgekommen, hätte der Kaiser nach Beschluss des Bundesrats diese im Wege unmittelbaren Zwangs dazu anhalten können. Der Grund für die „überschießende“ Gesetzgebungszuständigkeit war neben dem Beharrungswillen der Bundesstaaten darin zu sehen, dass die Bundesstaaten über eine gut ausgebaute flächendeckende Verwaltungsorganisation verfügten, welche sich das Reich zunutzen machen konnte. Ihm war es somit möglich, kostengünstig Politik zu gestalten, weil die Kosten der Umsetzung bei den Bundesstaaten anfielen.

Verfassungstheoretisch sehr umstritten war die sogenannte „Kompetenz-Kompetenz“, das heißt die Kompetenz des Reiches, seine Kompetenzen gegenüber den Bundesstaaten selbst auszuweiten. Für eine solche Möglichkeit sprach die Regelung, dass Bundesrat und Reichstag über ein Reichsgesetz die Verfassung ändern konnten. Dagegen deutete der Gedanke, dass das Reich durch die Bundesfürsten und Senate der Hansestädte gestiftet worden sei, darauf hin, dass nur die Stifter die Zuständigkeit des Reiches im Verhältnis zu ihnen ändern könnten. In der Praxis wurden die Zuständigkeiten des Reichs durch verfassungsändernde Reichsgesetze jedenfalls erweitert. So erhielt beispielsweise 1873 das Reich infolge einer Initiative der nationalliberalen Abgeordneten Eduard Lasker und Johannes von Miquel für das gesamte bürgerliche Recht einen Gesetzgebungstitel (sog. Lex Miquel-Lasker).

Gesetzgebungszuständigkeiten des Reiches


Die Struktur des Deutschen Reiches, vereinfachte Darstellung.


Detailliertere Darstellung

Die weiteren Gesetzgebungszuständigkeiten des Reiches konnten die Bundesstaaten subsidiär ausüben, soweit das Reich nicht tätig geworden ist (konkurrierende Gesetzgebung). Das waren im Wesentlichen Gebiete der Rechtspolitik (Strafrecht, Handels- und Wechselrecht, das Prozessrecht, das Schuldrecht (ab 1873 das gesamte bürgerliche Recht) und das Recht zum Schutze des geistigen Eigentums), des freien Warenverkehrs (Zoll- und Handelsgesetzgebung, Maß-, Münz-, Banknoten- Gewichtssystem), des Schutzes des deutschen Außenhandels und der deutschen Kauffarteiflotte, des freien Personenverkehrs (Freizügigkeit-, Heimat- und Niederlassungsverhältnisse, Staatsbürgerschaftsrecht und Passwesen, Regelungen über die Fremdenpolizei (Aufenthaltsrecht für Ausländer), Auswanderungsangelegenheiten) und Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit von Gewerbebetrieben, das gemeinsame Konsulatswesen, das Versicherungs- und Bankenwesen. Dem Reich stand die Gesetzgebung für das Land- und Wasserstraßenwesen, das Eisenbahnwesen, das Post- und Fernmeldewesen zu. Des Weiteren konnte das Reich gesetzliche Bestimmungen für die Medizinal- und Veterinärpolizei (Gesundheits- und Seuchenüberwachung) und das Presse- und Vereinswesen erlassen. Diese Gesetzgebungszuständigkeiten waren für die Gebiete Bayerns (Bestimmungen über Heimat- und Niederlassungsverhältnisse, Eisenbahnwesen, Post- und Fernmeldewesen, Bier, Branntwein) und Württembergs (Post- und Fernmeldewesen, Bier, Branntwein) und Badens (Bier, Branntwein) eingeschränkt worden.
Verwaltungszuständigkeiten

Reichsgesetze wurden in der Regel durch die Bundesstaaten als eigene Angelegenheiten ausgeführt. Für das Reich bewendete es mit einer Rechtsaufsicht. Nur wo die Verfassung dem Reich ausdrücklich den selbständigen Gesetzesvollzug durch Reichsbehörden zusprach, durfte es gegenüber dem Bürger vollziehend tätig werden. Soweit den Bundesstaaten die Verwaltung oblag, konnten sie die Errichtung und Einrichtung ihrer Behörden, das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsvorschriften selbst bestimmen. Innenpolitisch bestand daher auf vielen Sachgebieten eine gemeinsame Zuständigkeit von Reich und Bundesstaaten. Dieses kooperative Modell wurde noch dadurch verstärkt, dass die Regierungen der Bundesstaaten über den Bundesrat auf die Reichsgesetzgebung maßgeblichen Einfluss ausübten und über den Bundesrat auch die Rechtsaufsicht des Reiches über den Vollzug von Reichsgesetzen durch die Bundesstaaten kontrollierten.

Infolge Annexkompetenz unterstand dem Reich der Auswärtige Dienst und die Verwaltung seiner Organe (z. B. Reichstagsverwaltung). Das Reich kontrollierte auch das Konsulatswesen. Eine einheitliche Reichsverwaltung bestand auf dem Gebiet des Post- und Telegraphenwesens, wovon die Gebiete Bayern und Württembergs ausgenommen waren. Eigentümlich an der Post- und Telegraphenverwaltung war, dass die für den lokalen und technischen Bereich bestimmten Beamten bei den einzelnen Betriebsstellen Landesbeamte blieben, obwohl sie in einer Reichsverwaltung arbeiteten und die Anordnungen des Reiches zu befolgen hatte. Nur die oberen Beamten und Aufsichtsbeamte waren Reichsbeamte.

Die Kaiserliche Marine war in der Verwaltung des Reichs. Das Landkriegswesen unterstand sowohl dem Reich als auch den Bundesstaaten. (Näheres zum Kriegswesen siehe unter: „Militärische Kommandostruktur“.)

Die Eisenbahnverwaltungen blieben in den Händen der Bundesstaaten. Das Reich hatte jedoch gegenüber den Eisenbahnverwaltungen auf bestimmten Gebieten in der Sache Weisungsbefugnisse, z. B. betreffend den baulichen Zustand oder die Materialbeschaffung. Insbesondere legte das Reich einen einheitlichen Eisenbahntarif fest. Die Regierungen der Bundesstaaten waren verpflichtet, die deutschen Eisenbahnen wie ein einheitliches Netz zu verwalten. Eine Sondervorschrift galt für die Eisenbahnen im Königreich Bayern. Hier waren die Rechte des Reiches auf den Erlass von „einheitlichen Normen für die Konstruktion und Ausrüstung der für die Landesverteidigung wichtigen Eisenbahnen“ beschränkt (Art. 46 Abs. 2 und 3).

Die Bundesstaaten behielten über die allgemeine und innere Verwaltung (einschließlich der Kommunen) die alleinige Kontrolle. Auch die Finanz- und Steuerverwaltung blieb in den Händen der Bundesstaaten. Das Reich konnte durch besondere Reichsbeamten nach Vernehmung des Bundesratsausschusses für Zoll- und Steuerwesen zur Aufsicht zu den Zoll- und Steuerbehörde sowie den vorgesetzten Dienststellen entsenden. Das Reich konnte durch Beschlussfassung des Bundesrats, soweit dem Reich die Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet des Zoll- und Steuerwesen zustand, ausnahmsweise Verwaltungsvorschriften und Bestimmungen über die Errichtung von Landessteuer- und Landeszollbehörden erlassen.

Die Bundesstaaten hatten auch weiterhin eine eigene Polizei (Vollzugspolizei, Kriminalpolizei und Feuerwehr). Sie führten eine eigene Bauverwaltung und Verwaltungen der Gesundheits-, Fremden- und Gewerbepolizei usw.
Gerichtsbarkeit

Gerichtshoheit hatten die Bundesstaaten. Das Reich übte nur dort die Gerichtsbarkeit aus, wo die Verfassung sie dem Reich ausdrücklich zusprach. Das Reich übte die Gerichtsbarkeit bei Hoch- und Landesverratssachen, bei Beleidigungen gegen ein Reichsorgan oder einen Reichsbeamten zuerst durch das Oberappellationsgericht in der Freien und Hansestadt Lübeck aus, ab 1879 durch das neu eingerichtete Reichsgericht in Leipzig. Durch Reichsgesetz konnte die Zuständigkeit der Reichsgerichtsbarkeit erweitert werden, was mit dem Gerichtsverfassungsgesetz von 1877 auch geschah. Instanzgerichte des Reiches gab es im Reichsland Elsaß-Lothringen („Kaiserliche“ Amts- und Landgerichte sowie das „Kaiserliche Oberlandesgericht“ in Colmar). Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten, die staatsrechtlicher Natur waren, wurden vom Bundesrat entschieden, der insoweit Staatsgerichtshof war. Falls für verfassungsrechtliche Streitigkeiten innerhalb eines Bundesstaates dieser keinen eigenen Staatsgerichtshof hatte, war das Reich über den Bundesrat zur Entscheidung berufen.
Staatsorgane
Bundesrat

Das höchste und in der Verfassung zuerst genannte Staatsorgan war der Bundesrat. Er setzte sich aus 58 Vertretern der 25 Bundesstaaten zusammen (Art. 6 Abs. 1). Die Bundesstaaten entsandten zum Bundesrat Bevollmächtigte, die nur einheitlich abstimmen konnten. Diese Bevollmächtigten waren in der Regel Angehörige der Regierungen der Bundesstaaten. Der Bundesrat war daher Vertretung der Bundesstaaten auf der Reichsebene und kein Parlament.


Die 25 Bundesstaaten des Deutschen Reichs

Die Verfassung schrieb folgende Stimmverteilung im Bundesrat vor:

Bundesstaat Stimmen im Bundesrat
Preußen 17 Stimmen
Bayern 6 Stimmen
Sachsen 4 Stimmen
Württemberg 4 Stimmen
Baden 3 Stimmen
Hessen 3 Stimmen
Mecklenburg-Schwerin 2 Stimmen
Braunschweig 2 Stimmen
Sachsen-Weimar 1 Stimme
Mecklenburg-Strelitz 1 Stimme
Oldenburg 1 Stimme
Sachsen-Meiningen 1 Stimme
Sachsen-Altenburg 1 Stimme
Sachsen-Coburg-Gotha 1 Stimme
Anhalt 1 Stimme
Schwarzburg-Rudolstadt 1 Stimme
Schwarzburg-Sondershausen 1 Stimme
Waldeck 1 Stimme
Reuß älterer Linie 1 Stimme
Reuß jüngerer Linie 1 Stimme
Schaumburg-Lippe 1 Stimme
Lippe 1 Stimme
Lübeck 1 Stimme
Bremen 1 Stimme
Hamburg 1 Stimme
Gesamt 58 Stimmen

Durch das Reichsgesetz vom 31. Mai 1911 erhielt das Reichsland Elsaß-Lothringen drei Stimmen, die von der „Präsidialstimme“ Preußens (einheitlich vom stimmführenden preußischen Bundesratsbevollmächtigten abzugeben) geführt wurden. Die elsaß-lothringischen Stimmen wurden allerdings dann nicht gezählt, wenn die Präsidialstimme nur durch sie die Stimmenmehrheit für ihre Auffassung erzielen würde; gleiches galt, wenn dadurch Stimmengleichheit entstehen sollte, bei der die Präsidialstimme den Ausschlag gab (Art. 6a[3]). Unbeschadet dessen hatte der Deutsche Kaiser, „trotz eines fehlenden formellen Vetorechtes in der Gesetzgebung, eine Fülle von De-facto-Vetomöglichkeiten.“[4]

Der Bundesrat entschied im Normalfall mit einfacher Mehrheit. Jedoch hatte das Bundespräsidium, also der preußische König (dessen Stimme in der Praxis vom Reichskanzler geführt wurde), die Möglichkeit, Beschlüsse des Bundesrates zur Änderung von Gesetzen über das Militär, die Kriegsmarine, Verbrauchssteuern des Reichs und Zölle zu verhindern. Ebenfalls verhindern konnte er Beschlüsse zur Änderung von Verwaltungsvorschriften oder Einrichtungen zur Ausführung von Reichsgesetzen. Bei Verfassungsänderungen reichten 14 Stimmen zur Ablehnung, wodurch Preußen mit seinen 17 Stimmen jede Verfassungsänderung blockieren konnte. Der Bundesrat war als Vertreter der Fürsten und der Senate der Freien und Hansestädte als der eigentliche Souverän des Reiches gedacht.[5] Dass der Reichskanzler den Vorsitz des Bundesrats führte, unterstrich die Stellung des Bundesrats als oberstes Verfassungsorgan.

Nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 der Verfassung beschloss der Bundesrat über die vom Reichstag gefassten Beschlüsse (alle Parlamentsgesetze waren zustimmungspflichtig). Auch befand er über die dem Reichstag zu machenden Vorlagen (Gesetzesinitiativrecht). Die Achtung vor der Eigenstaatlichkeit der Bundesstaaten kam besonders dadurch zum Ausdruck, dass der Bundesrat die Verwaltungsvorschriften erließ, welche zur Ausführung der Reichsgesetze durch die Bundesstaaten benötigt wurden, und regelte die Einrichtung der erforderlichen Landesbehörden, wenn nicht ein Reichsgesetz mit Zustimmung des Bundesrats etwas Abweichendes vorsah (Art. 7 Abs. 1 Nr. 2).

In Ermangelung eines Staatsgerichtshofs wurden Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten nicht privatrechtlicher Natur durch den Bundesrat erledigt (Art. 76 Abs. 1).

Um seine umfassenden Aufgaben erfüllen zu können, bildete der Bundesrat aus seiner Mitte mehrere Fachausschüsse, denen die für die Aufgabenerfüllung nötigen Beamten zur Verfügung gestellt werden mussten.

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Der Kaiser („Präsidium des Bundes“)

Die Verfassung betonte das monarchische Element. Das „Präsidium des Bundes“ führte der König von Preußen unter dem Titel Deutscher Kaiser. Was Preußen und das Reich verband, war also keine Personalunion. Daher irrte Wilhelm II., als er am Ende des Ersten Weltkriegs meinte, er könne als Deutscher Kaiser abdanken, aber preußischer König bleiben. Es hätte diesbezüglich die Verfassung geändert werden müssen.
Befugnisse des Kaisers als Staatsoberhaupt

Der Kaiser vertrat das Reich völkerrechtlich, konnte Bündnisse und andere Verträge mit fremden Mächten eingehen, beglaubigte und empfing Gesandte. Er konnte anderen Staaten den Krieg erklären. Diese kaiserlichen Befugnisse wurden dadurch beschränkt, dass er für Verträge mit fremden Mächten, soweit sie Bereiche betrafen, für welche das Reich Gesetzgebungsbefugnisse hatte, die Zustimmung von Bundesrat und Reichstag benötigte.
Befugnisse des Kaisers in der Gesetzgebung

Der Kaiser hatte das Präsidium des Bundesrats inne, ohne dessen Zustimmung kein Reichsgesetz in Kraft treten konnte,[6] und war zuständig für die Ausfertigung und Verkündung der Reichsgesetze im Reichsgesetzblatt.[7] Nur er konnte den Reichstag berufen, eröffnen, vertagen und schließen. Während einer Legislaturperiode konnte er ihn nur auf Verlangen des Bundesrats auflösen.[8]
Regierungsbefugnisse des Kaisers

Der Kaiser ernannte und entließ den Reichskanzler, der den Vorsitz im Bundesrat führte und die Regierungsgeschäfte leitete.[9] Der Kaiser überwachte die Ausführung der Reichsgesetze.[10] Seine Anordnungen wurden mit der Gegenzeichnung des Reichskanzlers wirksam, welcher dadurch auch gegenüber dem Reichstag die Verantwortung übernahm.[11] Der Kaiser ernannte auch die übrigen Reichsbeamten,[12] stellte die Deutschen Konsuln an und beaufsichtigte das Konsulatswesen.[13] Der Kaiser war auch oberster Leiter der Post- und Telegraphenverwaltung.[14]
Militärische Befugnisse des Kaisers

Dem Kaiser stand in Krieg und Frieden die Kommandogewalt über das Reichsheer zu.[15] Alle Deutschen Truppen waren verpflichtet, den Befehlen des Kaisers unbedingte Folge zu leisten.[16] Der Kaiser hat das Recht zur Inspektion der Truppen[17] und zur Festlegung der Gliederung des Heeres.[18] Nicht festlegen konnte er die Friedenspräsenzstärke des Heeres und die Höhe der Militärausgaben; dies fiel in die gemeinsame Kompetenz von Bundesrat[19] und Reichstag.[20] Dem Kaiser stand der Oberbefehl über die Kriegsmarine zu.[21] Ihre Größe und den Geldaufwand dafür legten Bundesrat[22] und Reichstag[23] gemeinsam fest.
Notstandsbefugnisse des Kaisers

Im Falle eines Angriffes auf das Reich konnte der Kaiser auch ohne Zustimmung des Bundesrates einem Angreifer den Krieg erklären.[24] Der Kaiser hatte nach Ermächtigung durch den Bundesrat das Recht, Gliedstaaten, die ihre verfassungsrechtlichen Pflichten nicht erfüllten, durch Zwangsmaßnahmen hierzu anzuhalten.[25] Er konnte im gesamten Bundesgebiet in Krieg und Friedenszeiten ohne Zustimmung von Bundesrat und Reichstag den Belagerungszustand erklären, wenn die öffentliche Sicherheit bedroht war,[26] und damit die vollziehende Gewalt auf die Militärbefehlshaber übertragen.
Befugnisse des Kaisers in Elsass und Lothringen

Die Staatsgewalt in Elsass und Lothringen übte der Kaiser aus.[27] Anordnungen und Verfügungen des Kaisers bedurften aber zu ihrer Wirksamkeit der Gegenzeichnung des Reichskanzlers.[28] Das Recht der Gesetzgebung stand Bundesrat und Reichstag auch für Elsass und Lothringen gemeinsam zu.[29]
Politische Bedeutung der kaiserlichen Machtbefugnisse

Die kaiserlichen Machtbefugnisse gingen insgesamt weiter, als der Name Präsidium des Bundes vermuten ließ. Machtpolitisch äußerst wirksam war, dass der Kaiser den Reichskanzler[30] und die Reichsbeamten[31] ernennen und absetzen konnte. Somit war die Exekutive des Reiches nur dem Kaiser gegenüber verantwortlich. Anordnungen und Verfügungen des Kaisers bedurften der Gegenzeichnung des Reichskanzlers,[32] der dadurch die Verantwortlichkeit gegenüber dem Kaiser und – in unklarer Formulierung – gegenüber dem Reichstag[33] übernahm. Die Prärogativen des Kaisers schränkten das Mitwirkungsrecht des Reichstags stark ein; dieser hatte nur das schwache Kontrollrecht der öffentlichen Erörterung über das Regierungsverhalten des Kaisers. Somit lag im Deutschen Reich die Regierungsgewalt beim Kaiser, und die Verfassung war damit noch weit entfernt vom liberalen Ziel der Volkssouveränität, welche im Parlament ausgeübt werden sollte. Die Parlamentarisierung des Reiches, das heißt, dass der Reichstag im Mittelpunkt der Macht stand, kam erst mit der Oktoberreform 1918. Erst danach war der Reichskanzler dem Reichstag verantwortlich, Friedenserklärungen, Militär und Außenpolitik unterstanden ab dann dem Reichstag. Die Reformen öffneten den Weg zu Friedensverhandlungen.
Reichsleitung

Die Verfassung sah keine eigentliche Regierung, kein Kabinett von Ministern als Kollegialorgan vor. Bismarck, der die Verfassung maßgeblich mit ausgearbeitet hatte, hatte befürchtet, eine Regierung könnte der parlamentarischen Kontrolle des Reichstags unterstellt werden. An Stelle eines solchen kollegialen Staatsorgans stand deshalb ausschließlich der Reichskanzler als einziger verantwortlicher Reichsminister. Der Kaiser war gegenüber dem Reichskanzler weisungsberechtigt. Zu seiner Unterstützung schuf sich Bismarck das Reichskanzleramt, das von Staatssekretär Rudolph von Delbrück geleitet wurde.

Wegen der Komplexität der Themen lagerte Bismarck Abteilungen des Reichskanzleramtes in gesonderte oberste Reichsbehörden (Reichsämter) aus, die ihrerseits von Staatssekretären geleitet wurden. Daneben sollte diese Auffächerung die Machtstellung Delbrücks einschränken. Die Staatssekretäre waren keine Minister, die ihren Aufgabenbereich eigenverantwortlich wahrnahmen (Ressortprinzip), sondern Untergebene des Reichskanzlers. Das Stellvertretungsgesetz von 1878 machte diese Praxis der Stellvertretung des Reichskanzlers in einem bestimmten Ressort oder in all seinen Aufgabenbereichen möglich. Der Reichskanzler behielt sich vor, Vorgänge aus den Reichsämtern jederzeit an sich zu ziehen. 1871 entstand das Auswärtige Amt, 1873 das Reichseisenbahnamt, 1876 das Reichspostamt, 1877 das Reichsjustizamt, 1879 das Reichsschatzamt und das Reichsamt des Inneren, 1889 wurde das Reichsmarineamt gebildet und 1907 schlussendlich das Reichskolonialamt.

Neben diesen von Staatssekretären geleiteten Reichsämtern gab es noch andere obere Reichsbehörden: Rechnungshof (1871), Statistisches Amt (1872), Reichsschuldenverwaltung (1874), Kaiserliches Gesundheitsamt (1876), Patentamt und Reichsgericht (1877), Reichsversicherungsamt (1884).
Reichstag

Der Reichstag war neben dem Kaiser das unitarische Element in der sonst stark föderativen Reichsverfassung. Der Reichstag war dem Bundesrat kompetenziell untergeordnet. Der Reichstag wurde nach Art. 20 Abs. 1 durch eine direkte, geheime und allgemeine Wahl auf drei Jahre, ab 1885 durch Verfassungsänderung auf fünf Jahre bestimmt. Dem Bundesrat mit Zustimmung des Kaisers war es möglich, den Reichstag aufzulösen.

Die Abgeordneten hatten ein freies Mandat und waren als Vertreter des gesamten Volkes an Weisungen nicht gebunden (Art. 29). Das Abgeordnetenmandat war ein Ehrenamt; die Zahlung von Besoldungen oder Entschädigungen war ausgeschlossen (Art. 32). Dieses Diätenverbot wurde 1906 nach mehreren Anläufen aufgehoben. Beamte, die in den Reichstag gewählt wurden, mussten ihr Amt aber nicht ruhen lassen (Art. 21 Abs. 1). Die Abgeordneten genossen Immunität (Art. 30 f.). Die Verhandlungen des Reichstags waren öffentlich (Art. 22 Abs. 1).

Dem Reichstag standen klassische Parlamentsrechte zu. Er verabschiedete zusammen mit dem Bundesrat die Reichsgesetze auf den Gebieten, auf welchen das Reich Zuständigkeit besaß (Art. 5 Abs. 1). Er hatte ein Gesetzesinitiativrecht (Art. 23). Von großer Wichtigkeit war, dass der Etat des Reiches durch ein Haushaltsgesetz bewilligt werden musste (Art. 69). Das galt auch für den Haushalt der kaiserlichen Marine, nicht jedoch für die Militärhaushalte der Bundesstaaten, die ihre eigenen Heere behielten. Dem Reichstag war über die Verwendung aller Einnahmen des Reichs jährlich Rechnung zu tragen (Art. 72).

Der Reichstag konnte den Reichskanzler weder wählen noch abwählen noch vor einem Verfassungsgericht anklagen. Dies wurde im Nachhinein oft als Mangel der Verfassung angesehen. Der Reichskanzler war gegenüber dem Reichstag verantwortlich,[33] aber erst 1918 wurde diese Verantwortung im Rahmen der Oktoberverfassung eindeutig formuliert. Allerdings fehlte diese offizielle Verantwortlichkeit auch in anderen Staaten der Welt, in denen sich das Parlament trotzdem durchgesetzt hat. Wenn der Reichstag nicht auf der Wahl des Reichskanzlers beharren konnte, so lag das daran, dass im Reichstag keine geeinte Opposition zustande kam.

Die Politik wurde bis 1890 stark vom Reichskanzler Bismarck beeinflusst. Es ist strittig, in welchem Umfang danach Wilhelm II (Kaiser von 1888 bis 1918) tatsächlich das von ihm gewünschte „persönliche Regiment“ realisieren konnte. Dennoch konnte kein Kanzler regieren ohne Zusammenarbeit mit dem Reichstag: ohne Reichstag kamen keine Gesetze und kein Haushalt zustande.
Die Grundrechte
Allgemeines

In der Reichsverfassung gab es keinen Grundrechtskatalog. Da in erster Linie die Länder Verwaltungskompetenzen besaßen und insofern gegenüber den Bürgern als diejenigen Akteure auftraten, die durch ihr Verwaltungshandeln in bürgerliche Grundrechte eingriffen, ergab es durchaus Sinn, diese Rechte in den Verfassungen der Einzelstaaten verbürgt waren. Einen Grundrechtskatalog auf Reichsebene gab es erst seit der Weimarer Reichsverfassung 1919. Lediglich ein Diskriminierungsverbot hinsichtlich der Staatsangehörigkeit eines Bundesstaates (Inländergleichbehandlung) war nach Art. 3 Abs. 1 der Verfassung vorgesehen.
Grundrechte in den Bundesstaaten

Die fehlende Festschreibung der Grundrechte muss nicht zwangsläufig zum Obrigkeitsstaat führen, wie das Beispiel Englands zeigt, wo auch ohne geschriebenen Grundrechtskatalog die Menschenrechte gewahrt wurden. Umgekehrt hat der Weimarer Republik ihr Grundrechtskatalog gegen die restaurativen bzw. totalitären Kräfte nur wenig geholfen. Praktisch hat sich das weitgehende Fehlen von Grundrechten in der Reichsverfassung kaum ausgewirkt. Ganz überwiegend wurden daher nur die Bundesstaaten gegenüber dem Bürger rechtseingreifend tätig. Maßgeblich waren daher die in den Verfassungen der Bundesstaaten garantierten Grundrechte.
Lehre vom Gesetzesvorbehalt

Die Bindung der Staatsorgane an die allgemeinen Menschen- und Bürgerrechte kann auch außerhalb der Verfassungsurkunde verbürgt sein, wie es heute beispielsweise in England und Frankreich der Fall ist. Im Kaiserreich wurde das Fehlen eines Grundrechtsteils durch die Rechtsprechung und die konstitutionelle Verfassungstradition aufgefangen, welche für Eingriffe in die Freiheit und das Eigentum des Bürgers eine Regelung durch Parlamentsgesetz als erforderlich ansah (Lehre vom Gesetzesvorbehalt). Der Lehre vom Gesetzesvorbehalt gemäß bedarf jeder Eingriff in Freiheit und Eigentum der Bürger eines formalen Parlamentsgesetzes („kein Rechtseingriff ohne Gesetz“), was weit über die Lehre vom Vorrang des Gesetzes hinausführte („kein Rechtseingriff gegen ein bestehendes Gesetz“). Durch diese Lehre wurde durch die „Hintertür“ ein Grundrechtsschutz eingeführt, weil die Rechtfertigungsbedürftigkeit staatlicher Eingriffe funktional den Grundrechten gleichstand.
Verfassungspraxis
Außenpolitik

Der schwachen Rolle des Reiches in der Innenpolitik stand eine starke Rolle in der Außen- und Militärpolitik entgegen. Die Außenpolitik (völkerrechtliche Vertretung, Bündnisse und Verträge mit fremden Mächten, Erklärung von Krieg und Frieden, Gesandte zu beglaubigen) stand nach Art. 11 der Verfassung dem Kaiser zu. Damit führte das Reich die Außenpolitik weitgehend selbständig. Der Bundesrat wirkte dabei mit, indem er einer Kriegserklärung des Reiches zustimmen musste – es sei denn, das Reich wurde angegriffen –, und auch Verträgen, welche die Reichsgesetzgebung berührten, musste zugestimmt werden. Die Bundesstaaten konnten aber untereinander und auch an fremde Mächte Diplomaten entsenden und Gesandtschaften fremder Staaten akkreditieren. Die Bundesstaaten traten gegenüber ausländischen Staaten nur insoweit in Beziehung, als sie die Verpflichtungen, die sie mit diesen eingegangen waren, auch staatsrechtlich erfüllen konnten. Damit bewendete es sich in der Außenpolitik der Bundesstaaten mit Angelegenheiten, in denen die das Reich nicht tätig werden konnte.
Verhältnis zwischen Preußen und dem Reich

Der Reichskanzler war mit zwei kurzen Unterbrechungen auch preußischer Ministerpräsident und preußischer Außenminister. Als Außenminister Preußens verfügte er über die preußischen Stimmen im Bundesrat. Als Ministerpräsident von Preußen wiederum war er nur Vorsitzender eines Kollegialkabinetts, in welchem der König die Minister berief und entließ. Ein Konflikt zwischen Reichsregierung und preußischer Regierung war praktisch ausgeschlossen. In der Praxis sprach die Regierung Gesetzesvorlagen mit den Regierungen der Bundesstaaten ab, ehe sie dem Reichstag vorgelegt wurden. Aus der Bestimmung, dass der Reichskanzler den Vorsitz im Bundesrat führte, folgte, dass er preußischer Bevollmächtigter im Bundesrat sein musste, auch wenn die Verfassung dies nicht ausdrücklich bestimmte.
Militärische Kommandostruktur

Eine Sonderstellung nahm das Militär ein. Das Reich hatte zwar die Gesetzgebungszuständigkeit für das Militärwesen und die Marine. Ein Reichskriegsministerium war aber nicht vorgesehen. Es gab zwar einen preußischen Kriegsminister, dieser war aber nur für Verwaltungsangelegenheiten des Heeres zuständig. Den Oberbefehl über das Heer hatte der preußische Generalstab, der direkt dem König unterstand. Die Marine hingegen war Reichsangelegenheit und unterstand dem Kaiser, was die Kommandogewalt betraf. Finanzierung und Verwaltung unterstanden dem Staatssekretär des Reichsmarineamtes und damit indirekt dem Reichskanzler; allerdings hatte der Staatssekretär das Recht, direkt an den Kaiser zu berichten. Die Kommandogewalt des Kaisers wurde durch die Kaiserliche Admiralität (Admiralstab) unterstützt. Daneben existierte noch das Marinekabinett. Das Marinekabinett war eine Art Adjutantur des Kaiser, mit deren Hilfe er die Arbeit von Reichsmarineamt und Admiralstab koordinierte.
Finanzverfassung des Reichs

Die stärkste Waffe des Reichstags gegen die Regierung war der Haushalt, der vom Reichstag genehmigt werden musste; das betraf auch den Marinehaushalt. Häufig handelten die Parteien ihre Zustimmung zum Haushalt gegen andere Zugeständnisse aus. Das politische „Schwergewicht“ des Haushaltsgesetzes wurde aber durch die Finanzverfassung des Reichs relativiert. Denn die Ertragshoheit des Reichs war relativ schwach ausgeprägt. Dem Reich standen Zölle und – allgemein gesprochen – Verbrauchssteuern zu, den Ländern Steuern auf Besitz und Einkommen. Etwaige Überschüsse hatte das Reich an die Länder abzuliefern (in den ersten Jahren kam dies tatsächlich auch vor), Defizite wurden durch sogenannte Matrikularbeiträge von den Ländern gedeckt. Mit wachsenden Ausgaben des Reichs wurde das Defizit zur Regel. Natürlich wehrten sich die Länder nach Kräften gegen steigende Matrikularbeiträge. So wollte z. B. der Kaiser gern eine starke Marine, war aber als König von Preußen strikt gegen eine Beitragserhöhung. Eine Finanzreform kam der Quadratur des Kreises gleich, da aufgrund der unterschiedlichen Interessen in beiden Häusern der Reichstag eher für Vermögenssteuern und der Bundesrat eher für Verbrauchssteuern war. Erst 1909 kam es – nach vielen vergeblichen Anläufen – zu einer Finanzreform, die dem Reich über Verbrauchssteuern (Bier, Schnaps und Tabak) zu einigermaßen ausreichenden Einnahmen verhalf.
Wahlrecht

Das allgemeine, gleiche, geheime und direkte Wahlrecht aus Art. 20 Abs. 1 entsprach dem Wahlrecht der Frankfurter Nationalversammlung von 1849. Es wurde bereits 1867 bei den Reichstagswahlen des Norddeutschen Bundes angewandt. Es galt, wie damals üblich, jedoch nur für Männer ab 25 Jahren (das Frauenwahlrecht wurde in Deutschland 1918/1919 eingeführt). Ferner gab es Einschränkungen für Männer, die von der öffentlichen Armenunterstützung lebten.

Gewählt wurde nach dem Mehrheitswahlrecht. Kam es im ersten Wahlgang zu keiner absoluten Mehrheit, fand eine Stichwahl zwischen den beiden stimmenstärksten Kandidaten statt. Die Wahlkreise von 1871 wurden bis zum Ersten Weltkrieg nicht neu eingeteilt, was dazu führte, dass die ländlichen Kreise mit ihren mehr konservativen Stimmen deutlich überrepräsentiert waren. Diese Verzerrungen bedeuteten eine bedenklichen Gefährdung der Stimmengleichheit.

Die Bismarcksche Reichsverfassung machte keine Aussagen über das Wahlrecht in den Einzelstaaten. Dort gab es meist kein allgemeines und gleiches, sondern ein Klassenwahlrecht oder ein Pluralwahlrecht. Wenn Sozialdemokraten und Linksliberale sich für eine allgemeine und gleiche Wahl auf Ebene der Einzelstaaten einsetzten, beriefen sie sich auf das Reichstagswahlrecht.

Siehe auch

Geschichte Deutschlands
Frankfurter Reichsverfassung

Quelle - Literatur & einzelnachweise