Der Europäische Rat

Der Europäische Rat ist das Gremium der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union (EU). Es findet sich mindestens zweimal pro Halbjahr zu Treffen ein, die auch als EU-Gipfel bezeichnet werden. Im politischen System der EU nimmt der Europäische Rat eine besondere Rolle ein: Er ist nicht an der alltäglichen Rechtsetzung der EU beteiligt, sondern dient als übergeordnete Institution dazu, die entscheidenden Kompromisse zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten zu finden und Impulse für die weitere Entwicklung der Union zu setzen. Seine Aufgaben und Funktionsweise sind in Art. 15 EU-Vertrag und Art. 235 f. AEU-Vertrag geregelt.


Gruppenporträt des Europäischen Rates anlässlich des Gipfels in Lissabon (Dezember 2007)

Der Europäische Rat repräsentiert die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten und bildet daher neben dem Rat der Europäischen Union – auch Ministerrat genannt –, der als Staatenkammer verstanden werden kann, die zweite wichtige intergouvernementale Institution der Europäischen Union. Damit grenzt er sich von den supranationalen Organen wie dem Europäischen Parlament (Bürgerkammer), der Europäischen Kommission (Exekutive) und dem Europäischen Gerichtshof ab.

Als Vorsitzender der Gipfeltreffen wird auf jeweils zweieinhalb Jahre ein Präsident des Europäischen Rates gewählt, der ansonsten kein nationales politisches Amt innehaben darf. Er soll die Kontinuität in der Arbeit des Europäischen Rates gewährleisten und bei Konflikten vermitteln und Kompromissvorschläge machen, hat jedoch kein eigenes Stimmrecht. Amtsinhaber ist seit dem 1. Dezember 2009 der Belgier Herman Van Rompuy.

Aufgaben

Nach Art. 15 EU-Vertrag gibt der Europäische Rat der EU „die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“. Daneben behandelt der Europäische Rat auch wichtige Fragen, für die auf Ministerebene (also im Rat der Europäischen Union) kein Konsens gefunden werden konnte. Auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) wird häufig thematisiert. Die Ergebnisse der Ratstagungen werden in den „Schlussfolgerungen des Vorsitzes“ festgehalten.[1] Diese sind innerhalb des politischen Systems der EU zunächst nicht rechtsverbindlich. Da jedoch die Staats- und Regierungschefs meist innerhalb der Regierung ihres eigenen Staates eine Richtlinienkompetenz besitzen, dienen die Verhandlungsergebnisse des Europäischen Rates auch als Richtlinie für die Treffen des Ministerrats. Auch die Europäische Kommission handelt meist im Sinne der auf den Gipfeltreffen gefundenen Kompromisse.

Auch einige im AEU-Vertrag vorgesehene operative Entscheidungen in der EU-Politik werden vom Europäischen Rat getroffen. Hierzu gehören etwa die Nominierung des Kommissionspräsidenten und auch des Hohen Vertreters der EU, durch die der Europäische Rat Einfluss auf die EU-Exekutive hat. Die Wahl erfolgt dabei jeweils mit qualifizierter Mehrheit. Eine weitere Funktion hat der Europäische Rat im Zusammenhang mit der Passerelle-Regelung in Art. 48 EU-Vertrag: Durch diese kann er für bestimmte Politikbereiche, die dem EU-Vertrag zufolge eigentlich Einstimmigkeit im Rat der EU erfordern, die qualifizierte Mehrheit bzw. das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einführen. Allerdings haben die nationalen Parlamente für solche Passerelle-Entscheidungen jeweils ein Vetorecht.

Der Europäische Rat wählt mit qualifizierter Mehrheit die Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank nach nicht bindenden Abstimmungen im Wirtschaftsausschuss und im Plenum des Europäischen Parlaments auf Empfehlung des Rates der EU (Art. 283 Abs. 2 Unterabs. 2 AEU-Vertrag).

Eine besondere Rolle nimmt der Europäische Rat bei Reformen des EU-Vertrages (wie dem Vertrag von Nizza oder dem Vertrag von Lissabon) ein. Diese sind völkerrechtlich internationale Verträge zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und müssen somit von deren Regierungen ausgehandelt und unterzeichnet werden. Auch hier werden die Leitentscheidungen meist auf Gipfeltreffen des Europäischen Rats getroffen, der dann eine Regierungskonferenz einberuft, auf der Beamte der Mitgliedstaaten die genauen Formulierungen aushandeln. Die Unterzeichnung der Verträge erfolgt wiederum auf Treffen des Europäischen Rats.

Zusammensetzung


Foto der Mitglieder des Europäischen Rates anlässlich des Gipfeltreffens in Brüssel 1987

Der Europäische Rat setzt sich offiziell aus den Staats- und Regierungschefs der Union, dem Präsidenten des Europäischen Rates sowie dem Kommissionspräsidenten zusammen, wobei Letztere kein Stimmrecht besitzen. Auch der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an den Arbeiten beratend teil (Art. 15 Abs. 2 EU-Vertrag). Daneben sind auf den Gipfeltreffen im Regelfall noch ein weiteres Kommissionsmitglied sowie der Generalsekretär des Rates anwesend, der den Ratspräsidenten bei der Arbeit unterstützt. Zu Beginn der Gipfel legt außerdem der Präsident des Europäischen Parlaments die Position des Parlaments zu den anstehenden Fragen dar. Diese Teilnehmer sind auch auf den sogenannten „Familienfotos“ zu sehen, die bei jedem Gipfeltreffen aufgenommen werden.[2] In Einzelfällen lädt der Europäische Rat noch weitere Teilnehmer, etwa hohe Beamte, in beratender Funktion zu seinen Tagungen ein.

Da der Begriff der „Staats- und Regierungschefs“ nicht eindeutig definiert ist, ist die Entscheidung, wer genau einen Mitgliedstaat im Europäischen Rat vertritt, den jeweiligen nationalen Regelungen überlassen. Sinn der Formulierung ist, dass jeweils der Regierungsvertreter mit den weitestreichenden Entscheidungsbefugnissen anwesend ist. In den meisten Ländern ist dies der Regierungschef; nur in Frankreich, wo die verfassungsmäßige Kompetenz für die Außenpolitik beim Staatspräsidenten liegt, nimmt schon seit Gründung des Europäischen Rates dieser und nicht der Premierminister an den Gipfeltreffen teil. Von Bedeutung ist die nationale Regelung insbesondere in den Staaten mit einem semipräsidentiellen Regierungssystem, wo sowohl Staats- als auch Regierungschef politischen Einfluss haben, aber unterschiedlichen Parteien angehören können. So kam es in der Vergangenheit etwa in Finnland und in Polen zu Auseinandersetzungen darüber, ob der jeweilige Staatspräsident neben oder statt des Regierungschefs an den Sitzungen teilnehmen solle.[3]

Wenn ein Staats- oder Regierungschef nicht zu einer Sitzung erscheinen kann, kann er sein Stimmrecht auf einen anderen Mitgliedstaat übertragen. Dabei kann allerdings jeder Staat höchstens einen anderen Staat vertreten (Art. 235 AEU-Vertrag).

Obwohl das Verhandlungs- und Abstimmungsverhalten der Staats- und Regierungschefs vor allem von nationalen Interessen bestimmt wird, bieten ihre Parteizugehörigkeiten auch einen Erklärungsansatz für die Politik des Europäischen Rates insgesamt. Die nachfolgende Tabelle der aktuellen Mitglieder des Europäischen Rates nennt daher jeweils auch die nationale politische Partei sowie die europäische politische Partei, der die einzelnen Politiker angehören (Stand: 18. Mai 2014):

Arbeitsweise

Der Europäische Rat tritt mindestens zweimal pro Halbjahr zusammen (Art. 15 Abs. 3 EU-Vertrag). Diese Gipfeltreffen finden zumeist in der Mitte und am Ende jedes Halbjahres, also im März, Juni, September und Dezember, statt. Außerdem kann es Sondergipfel geben, auf denen über aktuelle wichtige Themen beraten wird. Im Rahmen der Lissabon-Strategie wurde im Jahr 2000 vereinbart, die Märzgipfel künftig der Erörterung wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und umweltpolitischer Themen vorzubehalten.[6] Die Sitzungen sind nicht öffentlich, allerdings informiert der Ratspräsident das Europäische Parlament über die Ergebnisse und legt diesem einen schriftlichen Bericht vor. Außerdem werden am Ende des Gipfels die „Schlussfolgerungen des Vorsitzes“ veröffentlicht.

Die Gipfel dauern gewöhnlicherweise zwei Tage, wobei es bei besonders schwierigen Verhandlungen auch zu Verlängerungen kommen kann. Es reisen jeweils eine große Anzahl an Diplomaten und nationalen Beamten an, außerdem halten sich die Mitglieder des Ausschusses der Ständigen Vertreter bereit, um ihre jeweiligen Regierungen zu beraten. Bei den eigentlichen Verhandlungen im Konferenzraum sind jedoch nur die offiziellen Teilnehmer des Gipfels anwesend. Daneben gibt es Dolmetscher, da die Teilnehmer jede der EU-Amtssprachen verwenden können. Außerdem dürfen pro Mitgliedstaat zwei Beamte für die Übermittlung von Nachrichten den Raum betreten.[2]


Der Résidence Palace in Brüssel befindet sich im Herzen des „Europäischen Quartiers“ an der Rue de la Loi / Wetstraat

Der Europäische Rat entscheidet grundsätzlich im Konsens (Art. 15 Abs. 4 EU-Vertrag), dabei wird nicht formell abgestimmt, sondern nur die Absenz einer ausdrücklichen Gegenstimme registriert. Die einzelnen Mitgliedstaaten müssen zwischen ihren Positionen Kompromisse finden, um eine Blockade der EU zu vermeiden. Um die Verhandlungen so flexibel wie möglich zu halten, gibt es bei den Gipfeltreffen neben den „Plenarsitzungen“ auch Zeit für informelle Gespräche.[2] In besonderen Fällen wird das sogenannte Beichtstuhlverfahren angewandt. Hier lotet der Ratspräsident jeweils in Einzelgesprächen mit den Staats- und Regierungschefs den Verhandlungsspielraum der verschiedenen Länder aus und schlägt dann einen Kompromiss vor. Dadurch sollen bei eingefahrenen Verhandlungen Blockaden überwunden werden.

Bestimmte Entscheidungen wie die Nominierung des Kommissionspräsidenten werden mit qualifizierter Mehrheit getroffen, wobei dieselben Stimmgewichtungen gelten wie allgemein im Rat der EU. Allerdings wird auch bei diesen Entscheidungen üblicherweise so lange verhandelt, bis ein Konsens aller Mitgliedstaaten erreicht wird.

Seit 2004 tagt der Europäische Rat grundsätzlich in Brüssel. Er nutzt hier ebenso wie der Rat der EU das Justus-Lipsius-Gebäude, ab 2012 ist ein Umzug in das Gebäude Résidence Palace geplant.[7] Zu besonderen Ereignissen treffen sich die Staats- und Regierungschefs manchmal aber auch in einer Stadt des Landes, das den Vorsitz im Ministerrat einnimmt – so zum Beispiel 2007 anlässlich der Berliner Erklärung oder der Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon.

Zur näheren Regelung seiner Arbeitsweise hat sich der Europäische Rat am 1. Dezember 2009 eine Geschäftsordnung (2009/882/EU) gegeben, nachdem er durch das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon den Status eines Organs der Europäischen Union erhalten hatte.[8]

Nachdem sich die europäischen Staats- und Regierungschefs zuvor lediglich zu zeremoniellen Anlässen versammelt hatten, fand auf dem Gipfel von Den Haag 1969 erstmals ein politisch bedeutendes Treffen statt, auf dem wichtige Integrationsprobleme in Angriff genommen wurden. Zuvor war die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften in den sechziger Jahren vor allem durch die Politik des französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulles blockiert gewesen, die Krise des leeren Stuhls hatte 1965/66 tiefe nationale Gegensätze über den weiteren Integrationskurs offengelegt. Nach De Gaulles Rücktritt 1969 regte sein Nachfolger Georges Pompidou (Präsident von Juni 1969 bis April 1974) daher eine Gipfelkonferenz auf höchster Ebene an. Kurz darauf kam es auch in Deutschland zum Regierungswechsel und dem Amtsantritt Willy Brandts; der Gipfel wurde vielfach als Neuanfang in der europäischen Integration gesehen.[9]

Der Erfolg des Gipfels von Den Haag führte dazu, dass in den folgenden Jahren in unregelmäßigen Abständen ähnliche Treffen stattfanden. Es gelang dabei, verschiedene "festgefahrene" Probleme zu lösen; daneben gab es auch schon früh Kritik (vor allem von kleineren Staaten), die befürchteten, die Gipfeltreffen würden zu einer Schwächung der supranationalen Gemeinschaftsinstitutionen führen, vor allem der Europäischen Kommission.[10] Jean Monnet, einer der Gründerväter der EG und selbst früherer Kommissionspräsident, befürwortete die Einrichtung regelmäßiger Gipfeltreffen; er sah sie als Chance für eine „provisorische Regierung Europas“.[11] Auf dem Gipfel von Paris 1974 wurde am 10. Dezember schließlich vereinbart, die Treffen unter der Bezeichnung „Europäischer Rat“ nun regelmäßig alle vier Monate zu veranstalten; später wurde zu Treffen alle drei Monate übergegangen. Den Vorsitz hatte dabei jeweils das Land inne, das auch den Vorsitz im Ministerrat führte; er wechselte also im halbjährlichen Rhythmus. Ort der Gipfeltreffen war meist eine Stadt des Landes, das jeweils den Ratsvorsitz hatte. Nur vereinzelt fanden Treffen auch in Brüssel statt, wo auch die Kommission und der Ministerrat tagten.

Vor allem durch die intensive Zusammenarbeit zwischen Valéry Giscard d’Estaing und Helmut Schmidt (Giscard war von 1974-1981 Präsident; Schmidt war von 1974 bis 1982 Bundeskanzler) entwickelte sich der Europäische Rat in den nächsten Jahren zur wohl wichtigsten Institution für die europäische Integration. Nachdem er zunächst nur zur Überwindung der ärgsten Blockaden gedacht gewesen war, beschäftigte er sich schon bald auch mit Detailfragen, die zuvor im Ministerrat nicht hatten geklärt werden können.[12] Diese Machtfülle des Europäischen Rates stieß allerdings auch auf Kritik, unter anderem vonseiten der europäischen Föderalisten um Altiero Spinelli, die den Einfluss der Staats- und Regierungschefs als Hindernis für eine wichtigere Rolle des Europäischen Parlaments sahen.[13]

In der 1970ern herrschte in vielen Ländern eine Stagflation (also Stagnation und Inflation); die EG fokussierte sich stark auf die Gemeinsame Agrarpolitik. Ab 1979 fiel der Europäische Rat selbst in eine Blockade, da die neu gewählte britische Premierministerin Margaret Thatcher ihre Einwilligung in jeden weiteren Integrationsschritt verweigerte, solange die britischen Nettobeitragszahlungen zum EG-Haushalt nicht deutlich gesenkt würden. Am 18. Oktober 1979 stellte sie das Ultimatum, dass Großbritanniens Beiträge deutlich gesenkt werden müsse, dies müsse spätestens auf dem Gipfel in Dublin Ende November 1979 geklärt sein.[14] Dies machte den auf Konsens ausgerichteten Europäischen Rat weitgehend handlungsunfähig, bis 1984 mit dem sogenannten Britenrabatt auf Thatchers Forderungen eingegangen wurde.[15]

Eine vertragliche Grundlage erhielt der Europäische Rat erst 1987 mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte, wo nun mindestens halbjährliche Ratstreffen festgeschrieben wurden. Der Europäische Rat wurde dabei jedoch weiterhin nicht in das institutionelle System der Europäischen Gemeinschaften eingebunden. Seine Zusammensetzung und Funktionsweise war nicht im EG-Vertrag, sondern nur in der Einheitlichen Europäischen Akte selbst geregelt, formal war er daher (anders als z. B. Kommission, Europaparlament und Ministerrat) auch kein Organ der EG.[16] Soweit die Staats- und Regierungschefs im Rahmen des EG-Vertrags Entscheidungen trafen, etwa bei der Ernennung des Kommissionspräsidenten, handelte es sich formal nicht um Entscheidungen des Europäischen Rates, sondern des Rates der EG „in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs“ (vgl. Art. 214 EG-Vertrag).


Der Résidence Palace in Brüssel, derzeit im Umbau befindlich, soll ab 2015 Tagungsort des Europäischen Rates werden [17]

Mit dem Vertrag von Maastricht 1993 erhielt der Europäische Rat im Wesentlichen die Rolle, die er bis heute einnimmt. In diesem Vertrag gewann die Europäische Union in der Außen- und Sicherheitspolitik und im Bereich Justiz und Inneres neue Kompetenzen, die im Wesentlichen intergouvernemental ausgeübt wurden; die Funktion des Europäischen Rats als höchstes Entscheidungsgremium in wichtigen Politikfeldern auf europäischer Ebene wurde dadurch noch einmal gestärkt. Seine Funktionsweise wurde nun im EU-Vertrag festgehalten.

Zugleich hatte sich durch die verschiedenen EU-Erweiterungsrunden seit 1973 der Charakter des Europäischen Rates immer wieder geändert: Aus den zunächst sechs, dann neun Staats- und Regierungschefs waren 1995 fünfzehn, 2004 fünfundzwanzig ("Osterweiterung"), 2007 siebenundzwanzig und 2013 schließlich 28 geworden. Die Organisation der Gipfeltreffen, die traditionell jeweils in einer anderen Stadt in dem Land stattfanden, das den Vorsitz im Rat innehatte, nahm daher immer größere Ausmaße an (auch durch verschärfte Sicherheitsvorkehrungen). Im Rahmen der Verhandlungen um den Vertrag von Nizza einigte man sich deshalb darauf, die künftigen Treffen ab 2004 im Regelfall in Brüssel abzuhalten. Von dieser Entscheidung wurde neben einfacheren Arbeitsabläufen auch eine bessere Einbindung des Europäischen Rates in das in Brüssel ansässige Institutionengeflecht der EU erwartet.[18]

Auch die Notwendigkeit, Beschlüsse grundsätzlich einstimmig zu treffen, erschwerte die Entscheidungsfindung im Europäischen Rat mit jeder Erweiterung. Anders als im Rat der EU, wo durch die Vertragsreformen seit der Einheitlichen Europäischen Akte zunehmend Mehrheitsentscheidungen eingeführt wurden, stand das Konsensprinzip im Europäischen Rat allerdings zu keinem Zeitpunkt ernsthaft zur Diskussion.

Der 2007 unterzeichnete Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, brachte dafür verschiedene andere Veränderungen: So wurde der Europäische Rat nun auch offiziell zu einem Organ der EU, seine Beziehungen zu den übrigen europäischen Institutionen wurden genauer als bisher definiert und formal festgeschrieben und die Unterscheidung zwischen dem „Europäischen Rat“ und dem „Rat der EU in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs“ entfiel. Neu eingeführt wurde das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates; er trat an die Stelle des halbjährlich rotierenden Vorsitzes und soll(te) eine bessere Koordination der Tätigkeiten des Europäischen Rates gewährleisten. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ( 1. Dezember 2009) nehmen die Außen- bzw. Europaminister der nationalen Regierungen nicht mehr an den Gipfeltreffen teil.

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Kritik

An der Institution des Europäischen Rates insgesamt gibt es scharfe Kritik. Der Europäische Rat und seine Entscheidungen seien unzureichend demokratisch legitimiert. Zudem sei der Europäische Rat, da er kein genuin europäisches, sondern ein nationalstaatliches Gremium sei, eher ein Instrument der Re- als der Denationalisierung.

So schreibt etwa - neben vielen anderen - der österreichische Essayist Robert Menasse: Auffällig sei, welche unrühmliche Rolle in (der) anschwellenden Krise der Europäische Rat gespielt habe. Es sei der Rat gewesen, der zunächst bei der Euro-Einführung eine begleitende gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik verhindert habe. Jeder habe gewusst, dass eine gemeinsame Währung ohne gemeinsame Finanzpolitik ein Unding sei. Der Rat habe dann auch die Maastrichter Stabilitätskriterien aufgehoben, als es Deutschland und Frankreich so gepasst habe, weil sie selbst die Kriterien nicht hätten erfüllen können. Deutschland und Frankreich hätten einer Abmahnung durch die Europäische Kommission entgehen wollen – das erst habe die Schleusen einer fahrlässigen Budgetpolitik geöffnet, an deren Ende dann Deutschland geglaubt habe, die Griechen bestrafen zu müssen (vgl. Griechische Staatsschuldenkrise ab 2010). Und dann sei es der Rat gewesen, der die Hilfe für Griechenland, als sie noch billig zu haben gewesen sei, so lange verhindert habe, bis sie auf Grund der schwindelerregend steigenden Risikozinsen schockierend teuer geworden sei: „Auch das ein Grund, warum alle, die sich mit Herz und Hirn mit der EU beschäftigen, zu diesem Punkt kommen: Was jetzt überlebensnotwendig ist, ist eine Reform des institutionellen Gefüges der EU, ein Zurückdrängen und letztlich das Abschaffen des Rats.”[19]

Quelle - Literatur & Einzelnachweise